{"id":1463,"date":"2014-04-05T11:20:51","date_gmt":"2014-04-05T10:20:51","guid":{"rendered":"http:\/\/pwipdm.uzh.ch\/wordpress\/?p=1463"},"modified":"2017-02-23T16:46:26","modified_gmt":"2017-02-23T15:46:26","slug":"1463","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/pwiweb.uzh.ch\/wordpress\/blog\/2014\/04\/05\/1463\/","title":{"rendered":"Wie kantonale Kontexte die \u00f6ffentlichen Ausgaben pr\u00e4gen"},"content":{"rendered":"

Die Kantone geniessen im schweizerischen F\u00f6deralismus in vielen Bereichen weitreichende Kompetenzen. Um die sich daraus ableitenden Aufgaben, die in kantonaler Verantwortlichkeit stehen zu erf\u00fcllen, sind entsprechende Ausgaben der \u00f6ffentlichen Hand vonn\u00f6ten. Die Finanzautonomie f\u00fchrt zu vielf\u00e4ltigen Ausgabenstrukturen, in denen den einzelnen Funktionsbereichen unterschiedliche Anteile am Gesamtbudget zukommen. Eine r\u00e4umliche Analyse versucht, die 26 kantonalen Ausgabenverhalten zueinander in Bezug zu setzen und fragt nach den Beweggr\u00fcnden f\u00fcr finanzstrukturelle Besonderheiten.
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F\u00fcr was geben die Kantone \u00f6ffentliche Gelder aus? Welchen Bereichen weisen sie am meisten finanzielle Mittel zu, welche behandeln sie weniger priorit\u00e4r? Die harmonisierte Berichterstattung der Finanzstatistik <\/a>gibt hier\u00fcber Auskunft: Funktional aufgegliedert in 10 \u00fcbergeordnete Aufgabenbereiche informiert sie \u00fcber die kantonalen Budgetstrukturen.<\/p>

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\"CH\"Grafik 1<\/strong><\/em><\/p>

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Ein Blick auf die gesamten \u00f6ffentlichen Ausgaben aller Kantone, anteilm\u00e4ssig aufgegliedert nach Funktionen, offenbart deutliche Unterschiede\u00a0[1] (Grafik 1)<\/strong>: Der Bereich Bildung macht mit Abstand den gr\u00f6ssten Anteil an den \u00f6ffentlichen Ausgaben aus: Knapp 27% sind f\u00fcr Volksschule, Berufsschulen, Fachhochschulen und Universit\u00e4ten reserviert. Einzig der Bereich Soziale Sicherheit, der 18.3% an den Gesamtausgaben ausmacht, kommt ansatzweise an die Bildungsausgaben heran. Darin sind etwa Beitr\u00e4ge bei Krankheit und Unfall oder Sozialhilfebeitr\u00e4ge enthalten. Die Bereiche Bildung und Soziale Sicherheit vereinen also beinahe die H\u00e4lfte aller Ausgaben auf sich. In die Bereiche Gesundheit und Verwaltung fliessen je ungef\u00e4hr 10% der kantonalen Budgets, in die Bereiche Verkehr und Ordnung und Sicherheit ungef\u00e4hr 9%. Die anteilig geringsten Ausgaben t\u00e4tigen die Kantone im Bereich Volkswirtschaft (z.B. Subventionen), Umweltschutz und Raumplanung, Kultur, Freizeit und Kirche und Finanzen und Steuern, wo die Ausgaben der \u00f6ffentlichen Hand zwischen 3-5% liegen.<\/p>

Die kantonalen Entscheidungstr\u00e4ger setzen die H\u00f6he der finanziellen Beitr\u00e4ge zugunsten einzelner Bereiche eigenst\u00e4ndig fest. Wie verteilen die einzelnen Kantone nun die verf\u00fcgbaren Staatsfinanzen im Detail auf die Aufgabenbereiche, die in ihrer Verantwortung stehen? Die finanzielle Autonomie in der Budgetgestaltung, aber auch die soziale, kulturelle und \u00f6konomische Vielfalt der Kantone lassen erahnen, dass sich die Ausgabenstrukturen von Kanton zu Kanton erheblich voneinander unterscheiden.<\/p>

Um trotz (oder gerade wegen) der komplexen Ausgabenstrukturen und deren interkantonalen Differenzen m\u00f6glichst generalisierbare Erkenntnisse \u00fcber die kantonalen Ausgabenverhalten zu erm\u00f6glichen, bietet sich die statistische Methode der multidimensionalen Skalierung (kurz: MDS) an. Die Auswahl dieser Analysemethode erfolgt im Wissen darum, dass diese den Wahrnehmungsraum auf m\u00f6glichst wenige Dimensionen verdichtet, und dadurch den interkantonalen Vergleich der Ausgabenstrukturen vereinfacht. Wie funktioniert dieses Verfahren im Detail? Die metrische MDS-Analyse versucht Objekte r\u00e4umlich so anzuordnen, dass die Entfernungen zwischen den Objekten m\u00f6glichst exakt den \u00c4hnlichkeiten bzw. Un\u00e4hnlichkeiten dieser Objekte entsprechen. Dies bedeutet: Je n\u00e4her beieinander, desto \u00e4hnlicher bzw. je weiter voneinander entfernt, desto unterschiedlicher. Aus der statistischen Auswertung der 26 kantonalen Ausgabenmustern resultiert eine zweidimensionale Konfiguration [2] (Grafik 2)<\/i><\/b>.<\/p>

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\"MDS\"<\/p>\n

\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Grafik 2<\/strong><\/em><\/p>

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Ein Ballungsraum und drei eindeutige Pole<\/h5>

Die Konfiguration l\u00e4sst deutlich erkennen, wie unterschiedlich die 26 Kantone ihre Finanzbudgets auf einzelne Bereiche verteilen: Die Kantone Appenzell Innerrhoden in n\u00f6rdlicher, Graub\u00fcnden in \u00f6stlicher und Basel-Stadt in westlicher Richtung bilden allesamt distinkte Pole. Daneben offenbart sich ein Ballungsraum, in dem sich die \u00fcbrigen Kantone mehr oder minder zentral einf\u00fcgen.<\/p>

Wie l\u00e4sst sich diese r\u00e4umliche Anordnung der Kantone interpretieren? Die Ausgabenstrukturen der zentral positionierten Kantone Aargau und Luzern zeichnen sich dadurch aus, dass ihre Budgets keinerlei Posten aufweisen, die unverh\u00e4ltnism\u00e4ssig stark oder schwach ins Gewicht fallen. Dies widerspiegelt sich auch darin, dass ihre finanziellen Aufwendungen in allen Bereichen weitgehend dem kantonalen Durchschnitt entsprechen (vgl. Grafik 1<\/em><\/strong>). In geringerem Masse trifft dies auch auf die Kantone, die das erweiterte Zentrum bilden zu (Bern, Solothurn etc.).<\/p>

Kontrastierend hierzu zeigen sich bei den peripherer liegenden Kantonen sichtbare Abweichungen von den durchschnittlichen interkantonalen Ausgabenstrukturen. Ein Blick auf die detaillierten Finanzdaten liefert die Gr\u00fcnde hierf\u00fcr: Die Kantone Appenzell Innerrhoden, Freiburg, Thurgau, St. Gallen und Basel-Land, die in der MDS-Konfiguration den n\u00f6rdlichen Pol bilden, geben allesamt deutlich gr\u00f6ssere Anteile ihres Budgets f\u00fcr Bildung aus (circa ein Drittel) (Grafik 3, oben)<\/strong><\/em>.<\/p>

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\"bildungDEF\"<\/p>

\"verkehrDEF\"<\/p>\n

\u00a0Grafik 3<\/strong><\/em><\/p>

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Den Kantonen des Pols, der sich in \u00f6stlicher Richtung ausweitet, liegen \u00e4hnliche Dynamiken zugrunde: Graub\u00fcnden, Wallis, Uri, Obwalden und Jura stecken 15-22% ihrer \u00f6ffentlichen Gelder in die Finanzierung des Verkehrs \u2013 also doppelt so viel oder noch mehr als im interkantonalen Durchschnitt (9%) (Grafik 3, unten)<\/i><\/b>. Der ambige Pol in s\u00fcdwestlicher Richtung, im Wesentlichen bestehend aus Basel-Stadt und Genf, beruht ebenfalls \u2013 wenngleich wesentlich uneindeutiger \u2013 auf auff\u00e4lligen Ausgabenbereichen im kantonalen Finanzhaushalt: Beide Kantone geben anteilig hohe Summen im Bereich Gesundheit und Soziale Sicherheit aus.<\/p>

In noch einpr\u00e4gsamerer Weise zu erkennen geben sich diese abweichenden Ausgabenverhalten anhand einer Gegen\u00fcberstellung derjenigen Kantonspaare, die sich voneinander am st\u00e4rksten unterscheiden, d.h. in der MDS-Konfiguration am weitesten auseinander liegen: Basel-Stadt und Graub\u00fcnden, sowie Appenzell Innerrhoden und Genf (Grafik 4)<\/i><\/b>: Zwischen ersteren zeigen sich, neben den \u00fcberm\u00e4ssig hohen Verkehrsausgaben Graub\u00fcndens, auch bei den Ausgaben f\u00fcr Gesundheit und Soziale Sicherheit (je circa doppelt so hohe Ausgabenanteile in Basel-Stadt), als auch den typischerweise unbedeutenden Bereichen Volkswirtschaft und Finanzen und Steuern deutliche Differenzen (oben)<\/i><\/b>. Zweiteres Vergleichspaar driftet in den Bereichen Volkswirtschaft und Finanzen und Steuern gar noch st\u00e4rker auseinander; Appenzell Innerrhoden greift der ans\u00e4ssigen Wirtschaft (z.B. Landwirtschaft) offenbar \u00a0deutlich unter die Arme. Andererseits nimmt der Bereich Soziale Sicherheit in Genf einen fast doppelt so hohen Anteil am Gesamtbudgets ein\u00a0(unten)<\/i><\/b>. Diese grundlegend unterschiedlichen Ausgabenstrukturen schlagen sich entsprechend in den weiten Distanzen zwischen den Polen nieder.<\/p>

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\"POLE\"<\/h5>\n

\u00a0Grafik 4<\/i><\/b><\/p>

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Kontextuelle Gegebenheiten und ihr Einfluss auf die kantonale Finanzautonomie<\/h5>

Wie lassen sich diese enormen Unterschiede in den Ausgabenstrukturen zwischen zentral und peripher gelegenen Kantone, als auch peripheren Kantonen untereinander erkl\u00e4ren? Zur Beanwortung dieser Frage bietet sich eine genauere Betrachtung der kantonsspezifischen Gegebenheiten an [3]. Mit Bezug auf die Ausgabenbereiche Gesundheit und Soziale Sicherheit verf\u00fcgen st\u00e4dtisch gepr\u00e4gte Kantone offenbar \u00fcber entsprechende soziale und demografische Verh\u00e4ltnisse, die abweichende Ausgabenstrukturen erkl\u00e4ren: Basel-Stadt oder Genf (im weiteren Sinne auch Z\u00fcrich, Schaffhausen, Waadt und Tessin) haben f\u00fcr Zentren typische Lasten zu tragen (z.B. h\u00f6here Anteile an sozial Schw\u00e4cheren, \u00c4lteren etc.), und reservieren deshalb anteilig deutliche h\u00f6here Summen f\u00fcr soziale Sicherung und Gesundheitswesen.<\/p>

Auch die geografische Lage \u2013 Obwalden grenzt an Uri, Uri seinerseits ans Wallis und Graub\u00fcnden \u2013, die gr\u00f6sstenteils mit der r\u00e4umlichen Einordnung mittels MDS (\u00f6stlicher Pol) \u00fcbereinstimmt, beeinflusst das Ausgabenverhalten in gewissen Kantonen. Die hohen Ausgabenanteile im Bereich Verkehr h\u00e4ngen in entscheidender Weise mit den geografischen Bedingungen zusammen: In den weitl\u00e4ufigen Gebirgskantonen erfordert die in kantonale Zust\u00e4ndigkeit fallende Erschliessung und Aufrechterhaltung der Verkehrsinfrastruktur anteilm\u00e4ssig \u00fcberproportionale Summen und wirkt sich dementsprechend merklich auf die Budgetstrukturen aus.<\/p>

Weniger evident erscheint warum die Kantone, die sich am „Bildungspol“ der MDS positionieren, ihre Ausgabenstrukturen derart stark auf den Bereich Bildung ausrichten k\u00f6nnen. Neben individuellen Motiven der Beh\u00f6rden, die das Kantonsbudget festlegen, legt jedoch die Tatsache, dass z.B. Appenzell-Innerrhoden weder bei den Verkehrsausgaben noch bei anderen substanziell wichtigen Bereichen wie Soziale Sicherheit und Gesundheit \u00fcberm\u00e4ssige Ausgabenanteile aufweist, einen denkbaren Zusammenhang nahe: Beanspruchen keine Ausgabenbereiche unverh\u00e4ltnism\u00e4ssig hohe Anteile des kantonalen Haushalts, so bleiben mehr Gelder f\u00fcr andere Aufgaben \u00fcbrig. Konkrete Folge davon: Appenzell-Innerhoden verf\u00fcgt \u00fcber eine vergleichsweise hohe finanzielle Handlungsf\u00e4higkeit bei der Gestaltung des Staatshaushalts und vermag deshalb den Bereich Bildung zu priorisieren. Anschliessend an diese Erkenntnisse darf der Einfluss der verantwortlichen Exekutiven auf die Festsetzung der Ausgaben in anderen Kantonen zumindest in Frage gestellt werden: Kantonsspezifische Gegebenheiten und dadurch m\u00f6gliche finanzielle Sachzw\u00e4nge schr\u00e4nken die finanzielle Handlungsf\u00e4higkeit in peripher gelegenen Kantonen der MDS erheblich ein.<\/p>\n

Gemeinsame und spezifische kantonale Gegebenheiten<\/h5>

Wie lassen sich diese kantonsspezifischen Kontexte nun wieder in das geordnete Ganze, den MDS-Raum, einf\u00fcgen? Denn es gilt festzuhalten, dass bei den meisten Kantonen weitgehend vergleichbare Ausgabenverhalten zutage treten; die zentral, als auch in unmittelbarer N\u00e4he des Zentrums positionierten Kantone widerspiegeln im Wesentlichen die durchschnittlichen Ausgabenverteilungen aller Kantone. Sobald kontextuelle Bedingungen am Werk sind, verschieben sich die dazugeh\u00f6rigen kantonalen Ausgabenstrukturen jedoch vom Zentrum in die Peripherien: Spezifische soziale, sozialdemografische und geografische Eigenheiten pr\u00e4gen hierbei das Ausgabenverhalten der \u00f6ffentlichen Hand in fundamentaler Weise. Dies schl\u00e4gt sich vornehmlich in den unverh\u00e4ltnism\u00e4ssig abweichenden Aufwendungen f\u00fcr die Bereiche Soziale Sicherheit, Gesundheit und Verkehr nieder.<\/p>

Die r\u00e4umliche Analyse unterstreicht somit unmissverst\u00e4ndlich, dass schwerlich von dominanten Ausgabenstrukturen gesprochen werden kann; zu unabh\u00e4ngig ordnen sich einige Kantone bzw. deren Budgetstrukturen in der MDS ein. Dies resultiert gr\u00f6sstenteils aus kantonsspezifischen Gegebenheiten. Welche Rolle hierbei den kantonalen Exekutiven zukommt bleibt allerdings unklar.<\/p>

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[1] Auch die Gemeinden erf\u00fcllen bedeutende \u00f6ffentliche Aufgaben. Die Zust\u00e4ndigkeiten zwischen Kantonen und ihren Gemeinden sind je nach Kanton unterschiedlich verteilt. Um die Vergleichbarkeit der \u00f6ffentlichen Ausgaben sicherzustellen, werden deshalb beide gebietsk\u00f6rperschaftlichen Ebenen, d.h. Kantone und Gemeinden, ber\u00fccksichtigt. Nachfolgend schliesst der Begriff Kantone deshalb stets auch die darin ans\u00e4ssigen Gemeinden ein.<\/p>\n

[2] Um die Anzahl der Hauptkomponenten zu bestimmen werden die Eigenwerte (y-Achse) dem Index (x-Achse) gegen\u00fcbergestellt. Der „Knick“ taucht bei x=2 auf, deshalb erfolgt die statistische Sch\u00e4tzung in zwei Dimensionen.<\/p>\n

[3] Zur Illustration wird im Folgenden insbesondere auf im interkantonalen Vergleich unverh\u00e4ltnism\u00e4ssige Ausgabenstrukturen, die auf besonders hohen Anteilen einzelner Ausgabenposten beruhen, eingegangen. Eine differenziertere Analyse w\u00fcrde idealerweise einen ebenso aufmerksamen Blick auf andere (anteilm\u00e4ssig weniger bedeutende) Ausgabenbereiche werfen. Dass die anteilig hohen Ausgaben f\u00fcr Bildung, Soziale Sicherheit und Gesundheit und Verkehr die finanzielle Handlungsf\u00e4higkeit am st\u00e4rksten beeinflussen, rechtfertigt das gew\u00e4hlte Vorgehen jedoch.<\/p>\n

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2. Blogbeitrag von Jonas R\u00e4ber (s09611864, jonas.raeber@uzh.ch) im Rahmen des Forschungsseminars Politischer Datenjournalismus an der Universit\u00e4t Z\u00fcrich.<\/address>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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