{"id":2794,"date":"2014-05-17T17:36:59","date_gmt":"2014-05-17T16:36:59","guid":{"rendered":"http:\/\/pwipdm.uzh.ch\/wordpress\/?p=2794"},"modified":"2017-02-23T15:48:12","modified_gmt":"2017-02-23T14:48:12","slug":"15-jahre-agrarpolitik-ausser-spesen-nichts-gewesen","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/pwiweb.uzh.ch\/wordpress\/blog\/2014\/05\/17\/15-jahre-agrarpolitik-ausser-spesen-nichts-gewesen\/","title":{"rendered":"15 Jahre Agrarpolitik: ausser Spesen nichts gewesen?"},"content":{"rendered":"<p><em>Das Parlament hat in der Fr\u00fchjahrssession 2013 die neue Agrarpolitik 2014-2017 gut geheissen. Das Kernst\u00fcck des neuen Politikrahmens &#8211; die Reform der Direktzahlungen &#8211; war von heftigen Debatten gezeichnet. Nachdem die AP 14-17 in Kraft getreten ist, besch\u00e4ftigen sich auch Zeitungen wieder intensiver mit Versatzst\u00fccken der Reform. Der gr\u00f6ssere Zusammenhang geht dabei oft vergessen &#8211; oder wird unterschlagen. Zeit f\u00fcr einen einordnenden R\u00fcckblick.<\/em><\/p><p>Am vergangenen Mittwoch beantwortete der Bundesrat eine aus europapolitisch einfacheren Zeiten stammende Anfrage des Parlaments zur \u00d6ffnung des Milchmarktes gegen\u00fcber der EU. Die Antwort steht sinnbildlich f\u00fcr den Zustand der Agrarpolitik. Der Bundesrat erkl\u00e4rte n\u00e4mlich, dass &#8222;150 bis 200 Millionen Franken Wohlfahrtsgewinne f\u00fcr die Konsumenten&#8220; zu erwarten w\u00e4ren, \u00f6ffnete die Schweiz den Milchmarkt f\u00fcr die EU. Der Milchpreis w\u00fcrde von jetzt 65 Rappen auf bis zu 45 Rappen sinken, K\u00e4se und Milch sich dementsprechend verbilligen.<\/p><p>Der Bundesrat erkl\u00e4rte aber auch, dass diese Preissenkungen wohl mit \u00e4hnlich hohen Subventionen aufgefangen werden sollten. Um einen Einkommensverlust bei den Bauern zu verhindern, m\u00fcssten etwa 100 bis 150 Millionen Franken in die Hand genommen werden. Die Verk\u00fcndung von Wohlfahrtsgewinnen mutet angesichts dieser Zahlen bauernschlau an.<\/p>\n<h3>Ein kurzer R\u00fcckblick<\/h3><p>Das Beispiel zeigt, wie die Agrarpolitik zwischen Interessen des Handels, der Konsumenten, der Bauern und der Umwelt zu vermitteln versucht. Die Grundlage f\u00fcr diese ausgleichende Agrarpolitik bildet ein 1996 vom Schweizer Volk angenommener Verfassungsartikel. Zuvor orientierte sich die Schweizer Landwirtschaft w\u00e4hrend fast 50 Jahren entlang derselben Leitlinien, die in der Nachkriegszeit formuliert worden waren.<\/p><p>Unter dem Eindruck stetig h\u00f6herer Kosten einerseits, und einer ziellosen \u00dcberproduktion andererseits, versuchte man die Agrarpolitik Ende der 90er Jahre mit der 1999 in Kraft getretenen Agrarpolitik 2002 radikal zu reformieren.\u00a0Ziel sollte fortan sein, eine Landwirtschaft zu schaffen, die nachhaltig und auf den Markt ausgerichtet produziert und sowohl die Versorgung der Bev\u00f6lkerung mit Nahrungsmitteln sichert, als auch die nat\u00fcrlichen Lebensgrundlagen erh\u00e4lt, die Kulturlandschaften pflegt und die dezentrale Besiedlung des Landes sichert.<\/p><p><strong>Sprich: Die Agrarpolitik sollte<\/strong><\/p>\n<ul>\n<li>sicherstellen, dass die Landwirte wirtschaftlich nachhaltig produzieren<\/li>\n<li>die Nahrungsmittelversorgung sicherstellen<\/li>\n<li>Kulturland pflegen und dezentrale Besiedlung sichern<\/li>\n<\/ul><p>Zum Start der neuen Agrarpolitik 14-17 bietet sich ein kurzer R\u00fcckblick auf die vergangenen knapp 15 Jahre Agrarpolitik an. Im j\u00e4hrlich erscheinende Agrarbericht analysiert das Bundesamt f\u00fcr Landwirtschaft die eigene Politik ebenfalls. Jedoch findet der interessierte und informierte Leser darin wenig Selbstkritisches. \u00a0Eine &#8211; durchaus provokativ kritische &#8211; Datenanalyse soll hier den etablierten Agrarbericht hinterfragen.<\/p>\n<h3>Eine wirtschaftlichere Landwirtschaft?<\/h3><p>Wirtschaftliche Nachhaltigkeit ist in der Schweizer Agrarpolitik ein heikler Begriff. Die Schweizer Landwirtschaft war zu keinem Zeitpunkt der j\u00fcngeren Geschichte selbsttragend und immer von Subventionen abh\u00e4ngig. Mit dem Landwirtschaftsgesetz, das den 1996 angenommenen Verfassungsartikel spezifizierte, sollten allerdings Anreize zu einem marktwirtschaftlicheren und an der Nachfrage orientierten Agrarsektor geschaffen werden. Hierzu entkoppelte der Bund die Preis- von der Einkommenspolitik, sprich, er strich Abnahmegarantien und feste Preisvorgaben. Stattdessen band er Direktzahlungen an konkrete Leistungen. So sollten die bestehenden Betriebe auf mehr Wirtschaftlichkeit getrimmt, der Strukturwandel aber zugleich in einem ertr\u00e4glichen Rahmen gehalten werden. Als sozialvertr\u00e4glichen Strukturwandel definierte man eine j\u00e4hrliche \u00a0Abnahme der Anzahl Betriebe von maximal 2%.<\/p><p>Wie erfolgreich der Strukturwandel genutzt wurde, um die Landwirtschaft mit der Agrarpolitik auf mehr Wirtschaftlichkeit zu trimmen, deutet die folgende Grafik an.<\/p><p><iframe loading=\"lazy\" src=\"http:\/\/cf.datawrapper.de\/3Srms\/1\/\" height=\"400\" width=\"648\" allowfullscreen=\"allowfullscreen\" frameborder=\"0\"><\/iframe><\/p><p>W\u00e4hrend die Anzahl Betriebe, die in der Landwirtschaft Besch\u00e4ftigten sowie die total bewirtschaftete Nutzfl\u00e4che (in der Grafik ausgeblendet, weil die Entwicklung deckungsgleich mit der Besch\u00e4ftigtenzahl verl\u00e4uft) sanken, nahmen die Direktzahlungen absolut gesehen zu. Das heisst, der immer gr\u00f6sser werdende Subventionstopf wurde auf immer weniger Betriebe und Menschen verteilt.<\/p><p>Die Direktzahlungen pro Betrieb nahmen auch st\u00e4rker zu als die Nutzfl\u00e4che pro Hof; ein Wert, der sich aufgrund des Strukturwandels langsam vergr\u00f6sserte. Das Ziel einer wettbewerbsf\u00e4higeren Landwirtschaft besonders fragw\u00fcrdig erscheinen l\u00e4sst die Tatsache, dass selbst die produktive Leistung den Direktzahlungen entkoppelt zu sein scheint.<\/p><p><iframe loading=\"lazy\" src=\"http:\/\/cf.datawrapper.de\/m6Jay\/3\/\" height=\"400\" width=\"648\" allowfullscreen=\"allowfullscreen\" frameborder=\"0\"><\/iframe><\/p><p>Kurz: W\u00e4hrend der Strukturwandel dank den Subventionen in dem vom Bund selbst als sozialvertr\u00e4glich definierten Rahmen gehalten werden konnte, deutet eine erste Datenanalyse noch nicht auf eine wirtschaftlichere Landwirtschaft hin.<\/p><p>Auch ein Blick in die Buchhaltungsergebnisse eines durchschnittlichen Schweizer Landwirtschaftbetriebs \u00e4ndern diesen Eindruck nicht.<\/p><p><iframe loading=\"lazy\" src=\"http:\/\/cf.datawrapper.de\/bKoA3\/1\/\" height=\"400\" width=\"648\" allowfullscreen=\"allowfullscreen\" frameborder=\"0\"><\/iframe><\/p><p>Die von einem Hof erbrachten Rohleistungen, also die Einnahmen, stiegen zwar in den Jahren 2003 bis 2012 von 217&#8217;000 Franken auf 259&#8217;000. Dabei enthalten sind aber auch die von 47&#8217;000 auf 63&#8217;000 Franken gestiegenen Direktzahlungen. Das landwirtschaftliche Einkommen, das sich aus den Rohleistungen abz\u00fcglich der Fremdkosten ergibt, lag <strong>2012<\/strong> bei knapp 56&#8217;000 Franken &#8211; ohne Direktzahlungen h\u00e4tten die Landwirtschaftsbetriebe also in ihrem Kerngesch\u00e4ft <strong>7&#8217;000 Franken Verlust<\/strong> gemacht. <strong>2003<\/strong> hatte ein durchschnittlicher Betrieb auch ohne Direktzahlungen <strong>noch ein positives Saldo von 8&#8217;000 Franken<\/strong> vorgewiesen.<\/p><p>Diese Entwicklung stellt der Agrarpolitik kein gutes Zeugnis aus. Mit dem Strukturwandel sollten eigentlich schw\u00e4chere Betriebe aus dem Markt ausscheiden. \u00dcberleben w\u00fcrden wirtschaftlich st\u00e4rkere Betriebe, die Statistiken eine positive Tendenz zumindest andeuten. Dies ist aber &#8211; \u00a0allen politischen Massnahmen (inkl. Direktzahlungen) zum Trotz &#8211; nicht der Fall.<\/p>\n<h3>Wenig wirtschaftlich, daf\u00fcr landschaftsch\u00fctzerisch?<\/h3><p>Dass die Agrarpolitik das Ziel, die Wettbewerbsf\u00e4higkeit des landwirtschaftlichen Sektors zu steigern verfehlt hat, begr\u00fcnden Politiker einerseits mit der Globalisierung, deren Effekt wir hier weder leugnen, noch diskutieren wollen, weil die Agrarpolitik der Schweiz eben solche externen Effekte miteinkalkulieren m\u00fcsste. Andererseits werden auch die weiteren Ziele, die die Agrarpolitik auch zu verfolgen hat, ins Feld gef\u00fchrt, um das Problem der fehlenden Wirtschaftlichkeit zu erkl\u00e4ren. Schliesslich soll die Schweizer Landwirtschaft multifunktional sein und nicht nur wirtschaftlich erfolgreich, sondern auch Kulturland erhalten und die Besiedlung dezentraler Gebiete sichern.<\/p><p>Zu diesem Zweck zahlt der Bund auch beispielsweise f\u00fcr die Bestellung von Weiden an Hanglagen in Berggebieten spezielle Beitr\u00e4ge (<em>Allgemeine Hangbeitr\u00e4ge<\/em>). Oder, ganz allgemein, sogenannte <em>Fl\u00e4chenbeitr\u00e4ge<\/em>, die indirekt verhindern sollen, dass Bauern ihr Agrarland umzonen lassen, um es lukrativ als Bauland zu verkaufen.<\/p><p>Wie untauglich diese Massnahmen sind, zeigt der tats\u00e4chliche Kulturlandverlust. Die Arealstatistik des Bundes erlaubt f\u00fcr die letzten zw\u00f6lf Jahre zwar keinen direkten Vergleich. Die letzten erhobenen Daten stammen aus dem Jahr 2004. Der Bund geht aber von einer weiteren Abnahme aus, die auch bereits von Teilergebnissen der Auswertung der j\u00fcngsten, noch nicht ver\u00f6ffentlichten Arealstatistik in einzelnen Kantonen best\u00e4tigt wird.<\/p><p>Das erstaunt kaum. Gem\u00e4ss der Direktzahlungsverordnung 2011 erh\u00e4lt ein Bauer f\u00fcr sein bestelltes Land einen Fl\u00e4chenbeitrag von <strong>1020 Franken pro Jahr und Hektar.<\/strong> Ein Blick in Areal- und Bodenpreisstatistik des Kanton Z\u00fcrichs zeigt, wie m\u00e4chtig dieser Anreiz in wirtschaftlich prek\u00e4ren Situationen tats\u00e4chlich ist: Geroldswil verlor mit knapp 30 Prozent relativ gesehen zwischen 1992 und 2004 am meisten Landwirtschaftsfl\u00e4che aller Z\u00fcrcher Gemeinden. 14 Hektaren Landwirtschaftsfl\u00e4che verschwanden, wovon deren zehn in Siedlungsfl\u00e4che umgezont wurden. Die 14 Hektaren hatten \u00fcber den Fl\u00e4chenbeitrag also etwa 14&#8217;000 Franken im Jahr eingebracht. Beim Verkauf und der Umzonung in Bauland resultierten aus den 10 Hektaren Siedlungsfl\u00e4che &#8211;\u00a0<a href=\"http:\/\/www.statistik.zh.ch\/internet\/justiz_inneres\/statistik\/de\/daten\/themen\/immobilien_raum\/boden_immobilienpreise\/bodenpreise.html\" target=\"_blank\">bei einem durchschnittlichen Bodenpreis von 600 Franken pro Quadratmeter<\/a> (1 Hektar = 10&#8217;000 Quadratmeter, Preise unterliegen starken Schwankungen, konservative Annahme f\u00fcr das Rechenbeispiel) \u00a0&#8211; 6<strong>0 Millionen Franken Einnahmen<\/strong>. Selbst wenn der Bauer beim Landverkauf das Land nicht umzonen konnte und es als Landwirtschaftsland verkaufen musste, konnte er dank einem Bodenpreis von etwa 10 Franken pro \u00a0Quadratmeter immer noch ein Vielfaches der Direktzahlungen einnehmen. Die Agrarpolitik war in den vergangenen 15 Jahren folglich wenig schlagkr\u00e4ftig im Kampf gegen Kulturlandverlust.<\/p>\n<h3>Fazit<\/h3><p>Seit Beginn der &#8222;neuen&#8220; Landwirtschaftspolitik 1999 s\u00e4\u00e4te der Bund eifrig aus. 3.5 Milliarden betragen die Ausgaben des Bundes f\u00fcr den ersten Sektor pro Jah. \u00a0Viel Geld, das aber keineswegs ausreicht, um die in der Agarpolitik verfolgten Ziele zu erreichen. Einzig ein gem\u00e4ssigter Strukturwandel konnte in den letzten 15 Jahren sichergestellt werden. Die wirtschaftliche Situation \u00a0zu verbessern oder Kulturland zu erhalten, war aber mit der verfolgten Strategie kaum m\u00f6glich:\u00a0Die Ernte f\u00e4llt mager aus.<\/p><p>Dass dies an der Verkn\u00fcpfung wirtschaftlicher mit \u00f6kologischer Ziele liegen k\u00f6nnte, mag niemand so recht zugeben. Zwar sollen mit der neuen Agrarpolitik 14-17 die bislang im Giesskannenprinzip ausgesch\u00fctteten Fl\u00e4chenbeitr\u00e4ge, die nicht an konkrete gesellschaftliche oder \u00f6kologische Leistungen gekn\u00fcpft waren, durch spezifische Kulturlandschafts- und Ressourceneffizienzbeitr\u00e4ge ersetzt werden. Auch das Gesamtbudget f\u00fcr Direktzahlungen wird sanft ge\u00e4ufnet. Ob dies ausreicht? Angesichts der wirtschaftlich prek\u00e4ren Situation vieler Betriebe und der &#8211; wie von der Datenanalyse gezeigt \u00a0&#8211; bescheidenen bisherigen Erfolge darf dies getrost angezweifelt werden.<\/p><p>P.S. Vielleicht kann aber mit der neuen Agrarpolitik zumindest folgende, eher merkw\u00fcrdige Entwicklung gestoppt werden.<\/p><p><iframe loading=\"lazy\" src=\"http:\/\/cf.datawrapper.de\/aWy7h\/1\/\" height=\"400\" width=\"600\" allowfullscreen=\"allowfullscreen\" frameborder=\"0\"><\/iframe><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Das Parlament hat in der Fr\u00fchjahrssession 2013 die neue Agrarpolitik 2014-2017 gut geheissen. Das Kernst\u00fcck des neuen Politikrahmens &#8211; die Reform der Direktzahlungen &#8211; war von heftigen Debatten gezeichnet. Nachdem die AP 14-17 in Kraft getreten ist, besch\u00e4ftigen sich auch Zeitungen wieder intensiver mit Versatzst\u00fccken der Reform. 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